La reciente DANA en Valencia ha puesto en primer plano el marco de responsabilidades y competencias entre el Estado y la Generalitat Valenciana en materia de protección civil y gestión de emergencias. Han sido ya muchas personas: expertas en la materia, docentes, comentaristas de prensa, influencers, profesionales de la abogacía… quienes se han pronunciado sobre este tema y han dado su opinión particular sobre cuál hubiera sido la mejor respuesta ante esta catástrofe por parte de las Administraciones Públicas implicadas.
Para contextualizar jurídicamente la situación, es importante señalar que en lo que respecta a la competencia en materia de protección civil y seguridad pública se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reserva del artículo 149.1.29 de la Constitución Española) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos, por lo que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, aunque estén subordinadas a «las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego» (STC 133/1990, de 19 julio, FF.JJ. 5 y 6).
En la Comunidad Valenciana, la competencia corresponde a la Generalitat Valenciana. Esta atribución de competencias queda establecida en el artículo 49.3.14ª del Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y se desarrolla a través de la Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de la Comunitat Valenciana. Dicha normativa autonómica asigna a la Generalitat la función de planificar, prevenir y gestionar emergencias en su ámbito territorial, lo que incluye la adopción de medidas preventivas, la elaboración de mapas de riesgo, la activación de protocolos de emergencia, y la adecuada comunicación de alertas a la ciudadanía en situaciones de riesgo.
En el contexto de la DANA en Valencia, la información contrastada y disponible hasta el momento indica que distintas instituciones encargadas no solo de la gestión meteorológica, sino también hidráulica de la Comunidad, emitieron advertencias sobre las lluvias intensas y el riesgo de inundaciones. En días previos al evento, la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) publicó alertas sobre la probabilidad de precipitaciones de gran intensidad en la región, mientras que el Centro de Coordinación de Emergencias de la Generalitat (CCE-GV) –institución encargada de desarrollar las competencias que, en materia de emergencias, tiene encomendada la Generalitat –y la Confederación Hidrográfica del Júcar –organismo dependiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico– aportaron datos que permitían prever riesgos asociados tanto al clima adverso, como al aumento de caudales y posibles crecidas. Además, otras fuentes y medios de comunicación resaltaron la evolución del fenómeno y las previsiones disponibles a medida que se aproximaba la DANA.
Dado este contexto de advertencias progresivas, se disponía de elementos que sugerían una situación de riesgo inminente, lo que podría haber requerido activar de manera preventiva los planes de emergencia y medidas de protección en las zonas susceptibles de inundación, en cumplimiento de la Ley 13/2010 y al Plan de acción territorial de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de inundación de la Comunitat Valenciana (PATRICOVA). Sin embargo, no se ha determinado aún de manera concluyente en qué momento y qué actuaciones preventivas debieran adoptarse, cuestión que sigue abierta para un análisis detallado del cumplimiento de los protocolos de emergencia en el marco de esta situación.
Por otro lado, el Estado también cuenta con una facultad de intervención en casos de emergencia grave conforme a la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Esta ley otorga al Estado competencias para coordinar y colaborar en la gestión de catástrofes naturales, especialmente cuando estas sobrepasan las capacidades de una comunidad autónoma o afectan a un amplio número de ciudadanos. En su artículo 23, se establece que el Estado puede asumir la coordinación de las actuaciones de emergencia cuando los recursos autonómicos son insuficientes o cuando se requiere una respuesta unificada. En concreto, la jurisprudencia constitucional (STC 31/2010, de 28 de junio, recaída sobre el Estatuto de Cataluña) determina que la competencia en materia de protección civil corresponde al Estado cuando esté en juego el “interés nacional”, correspondiendo al propio Estado la coordinación de los medios a emplear por todas las administraciones y la colaboración entre todas ellas.
Aunque a día de hoy ya no es posible revertir las acciones u omisiones previas que se podrían haber tomado en tanto en cuanto hablamos de protección efectiva de los ciudadanos de la Comunidad Valenciana, el ordenamiento jurídico español ofrece alos particulares instrumentos legales para reclamar a la administración los daños sufridos también en casos de catástrofes naturales. En el marco de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se contempla la responsabilidad patrimonial de la administración por los daños derivados de su actuación, normal o anormal, y establece en su artículo 32.1 que solo se eximirá de responsabilidad en casos de fuerza mayor o daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar, siendo la premisa de la fuerza mayor respaldada por nuestra Constitución en su artículo 106.2. Asimismo, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula el procedimiento específico en materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, los cuales no solo pueden ser iniciados a instancia de parte (i.e. un ciudadano valenciano afectado por los daños de la DANA), sino que también pueden ser iniciados de oficio (i.e. otra Administración Pública), hecho que resulta también relevante en este caso. En ambos casos, el plazo para solicitar dicha reclamación de responsabilidad patrimonial es de un año. Además, el artículo 67 determina que, en los casos de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas, lo que en este caso puede que dure incluso años.
Para delimitar el ámbito de la responsabilidad patrimonial en eventos naturales, es esencial distinguir entre tipos de riesgo en función de su previsibilidad y de la posibilidad de la intervención humana. Por un lado, podemos hablar de los eventuales “Acts of God” en el derecho estadounidense, los cuales excluyen la responsabilidad administrativa al estar fuera del control humano y encuadrándose en la doctrina de fuerza mayor, es decir, existe un riesgo natural imprevisible, que incluye fenómenos de gran magnitud y alcance colectivo cuyo carácter impredecible, según el conocimiento técnico disponible, impide anticiparlos o prevenirlos mediante medidas ordinarias de diligencia. Por otro lado, el riesgo natural previsible y gestionable se refiere a fenómenos cuya ocurrencia y efectos pueden anticiparse y, en muchos casos, mitigarse mediante intervenciones para reducir la vulnerabilidad o exposición en áreas identificadas como de riesgo en mapas y estudios técnicos.
En el caso de los riesgos naturales, la inclusión o exclusión de hechos en el concepto de fuerza mayor es una cuestión técnica. El concepto de fuerza mayor se define por dos notas fundamentales cuales son el ser una causa extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios, imprevisible en su producción y absolutamente irresistible o inevitable, aun en el supuesto de que hubiera podido ser prevista (STS 5632/1995, de 11 de julio de 1995). En este ámbito se habla de imprevisibilidad y la irresistibilidad desde el punto de vista del conocimiento técnico. En este sentido los informes técnicos basados en la experiencia y el “tempus” van a ser determinantes como es el caso de la STS 1823/1992, de 10 de marzo en el que se reclamaba por lluvias torrenciales que “se producen en ciclos no inferiores a los 500 años”, lo que le confería un indudable carácter extraordinario y la correspondiente calificación de «fuerza mayor”.
La teoría de la responsabilidad patrimonial en este caso subraya que la administración debió haber actuado, ya que las herramientas y los informes estaban a su disposición. La falta de actuación contraviene el principio de diligencia debida y la jurisprudencia sugiere que, en la medida en que el evento es previsible y existen medidas preventivas, la administración tiene una obligación de proteger a la ciudadanía. En materia de inundaciones, la jurisprudencia ya se ha pronunciado en varias ocasiones en nuestro país. En concreto, los tribunales refuerzan esta postura responsabilizado a la administración por no haber actuado adecuadamente ante riesgos conocidos, como el caso de inundaciones del Guadalquivir (SAN de 10 de julio de 2014, recurso 295/12), donde la Sala de lo Contencioso-administrativo determinó que no basta con clasificar una zona de riesgo para eximirse de responsabilidad si no se adoptan medidas activas. Esta Sentencia es, además, de vital importancia en este caso puesto que se pronuncia sobre cuál es la Administración que tiene que responder por los daños en materia de responsabilidad patrimonial, exponiendo el criterio de la misma Sala en las Sentencias de 15 de julio de 2013 (recurso 391/12), 15 de octubre de 2013 (recurso 310/12), 8 de julio de 2014 (recurso 333/12) u otras más recientes, como de 8 de febrero de 2022 (recurso 421/2022), en las que se hace referencia como administración responsable a la Administración encargada de la “gestión material”, incluso estableciendo que “la responsabilidad ha de corresponderle prioritariamente a aquella Administración cuya acción u omisión produjo daños (en caso de que éstos hayan tenido lugar en efecto) y no a aquella que permaneció ajena a los desembalses producidos por estimarse, por aquel entonces, «incompetente».
A la luz de lo ocurrido y de lo anteriormente expuesto, todavía persisten numerosos hechos que aún no han sido completamente corroborados en el contexto de la DANA de Valencia. La implicación de varios órganos administrativos en la gestión de esta catástrofe complica la identificación de responsabilidades específicas, especialmente debido a la falta de claridad en los protocolos de actuación y en los tiempos de respuesta que cada organismo debería haber observado. Esta complejidad hace que la determinación de la culpa y la diferenciación de los daños que no están sujetos a fuerza mayor sean cuestiones que requerirán un análisis detallado y exhaustivo en el futuro. No obstante, es fundamental reconocer que el ordenamiento jurídico español proporciona a los particulares afectados las herramientas necesarias para reclamar indemnizaciones a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial. Será el propio marco legal vigente y la jurisprudencia aplicable en cada caso quienes deberán definir con precisión cómo, quién y en qué medida se asignarán estas responsabilidades, garantizando así la adecuada reparación de aquellos daños que los particulares no tenían el deber jurídico de soportar y que no puedan ser considerados como casos de fuerza mayor.
Paula Gamallo Carballude
Área de Dereito Administrativo, Despacho C-302
Facultade de Ciencias Xurídicas e do Traballo
Universidade de Vigo
E-36310 Vigo